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环保法修改紧盯农村环境污染

时间:2013-07-17 13:41来源:法治周末 作者:admin 点击:
6月26日,全国人大法律委向十二届全国人大常委会第三次会议正式提交环保法修正案(草案)(以下简称《草案》)第二稿,据新华社报道,《草案》已于近日结束二审,二审稿未提请人大常委会表决,还将继续审议。


环境污染农村是重中之重

  6月26日,全国人大法律委向十二届全国人大常委会第三次会议正式提交环保法修正案(草案)(以下简称《草案》)第二稿,据新华社报道,《草案》已于近日结束二审,二审稿未提请人大常委会表决,还将继续审议。

  现行环保法1979年制定,在试行10年后,于1989年正式颁布施行。2012年8月底,在酝酿一年半后由全国人大环资委主导完成的《草案》进入全国人大常委会初次审议程序。2013年6月26日,修改后的《草案》二审稿提交十二届全国人大常委会第三次会议进行二次审议。

  与现行环保法总共规定的47个条款相比,二审稿增加、删减和修改的条款高达59条,修正幅度较大。接受法治周末记者采访的专家们表示,二审稿中并不乏亮点,其中增设的有关治理农村污染问题以及环境信息公开和公众参与等规定,都是很大进步。

  农村污染问题严重

  自《草案》二审稿提交以来,自然大学(由北京地球村环境教育中心等多家NGO共同发起的一所虚拟社区环保大学,由科协全程支持)研究员邵文杰就一直在关注,这次二审稿中给他留下深刻印象的,便是增加了有关防治农村污染的条款。

  邵文杰关注农村污染问题多年,谈起我国农村污染问题,他不停地叹气,“面临严重的环境污染问题,相比城市,农村污染更是重中之重。举个简单的例子,北京城市的污水处理率可以达到90%,而北京周边的农村污水处理率仅为70%不到,这还是保守的数字。”邵文杰向法治周末记者坦言,目前农村污染呈现面源污染的特点,已涉及到水体、土壤等方方面面。

  此次二审稿中,针对目前农业和农村污染严重现象,提出应当强化对农村环境的保护,并对施肥、畜禽等污染问题作了具体规定:“施用农药、肥料等农业投入品及进行灌溉,应当采取有效措施,防止重金属及其他有毒有害物质污染环境”,“畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业应采取有效措施,对畜禽粪便、尸体、污水等废弃物进行科学处置,防止污染环境。”

  邵文杰觉得这些规定在一定程度上抓住了当前农村污染的重点,上海交通大学环境资源法研究所所长王曦在接受法治周末记者采访时也表示认同,“当前农村污染主要由三方面引起:一是农业生产自身的因素引起;二是农村生活垃圾引起;三是工业污水等排放引起。这些也直接造成了当前我国农村面临严重的耕地污染和水质污染”。

  九三学社近日公布的一项调查显示,目前全国耕地重金属污染面积在16%以上,其中在大城市、工矿区周边情况相当严重,如广州有50%耕地遭受镉、砷、汞等重金属污染,辽宁8家铅锌矿区周边耕地镉、铅含量超标都在60%以上。

  比数据更为直观的是触目惊心的现实。2013年5月,湖南省攸县3家大米厂生产的大米在广东省广州市被查出镉超标,广州市食品药品监管局随后的抽检结果显示,在对18个批次的大米及米制品抽检后,有8个批次被发现镉含量超标,比例高达44.4%。

  “土壤镉污染既与采矿、冶炼等工业污染有关,也与化肥农药过度使用有关。”王曦介绍,采矿冶炼排放的废气中含有镉,可能会通过大气沉降、降雨等落到农田中;此外一些农药、肥料中也含有镉,比如磷肥,其生产原料磷矿石成分复杂,含有较多的镉、锌、镍、铅等重金属,如过量频繁地不合理使用,化肥农药中的重金属杂质会直接导致土壤被污染。

  “我国是世界上化肥、农药使用量最大的国家,利用率却很低。”邵文杰指出,目前我国化肥和农药年施用量可分别达到4700万吨和130多万吨,而利用率仅为35%左右,流失的化肥和农药会给土壤造成极大污染。

  与土壤污染一样,水质污染同样严重。

  位于内蒙古巴彦淖尔市境内的乌梁素海曾经被誉为“塞外明珠”,是黄河流域最大的淡水湖。2008年5月,乌梁素海曾出现面积达8万多亩、持续近5个月的黄藻,使核心区域水面被覆盖,水体严重污染;而如今的乌梁素海除了黄藻外,大部分水面已被芦苇覆盖,成为了水质不能饮用、浇地甚至不能接触皮肤的“劣五类”水源。

  “乌梁素海被污染是当前农村水质污染的一个典型。”邵文杰介绍,造成乌梁素海污染的原因在于近20年来,包括巴彦淖尔市在内的上游县市,都将自己的生活污水、工业废水、农田排水等排入其中,大大超过了乌梁素海的水环境承载力。

  与城市相比,农村的环保监管很弱,塑料袋、农药瓶等农村生活垃圾无序丢弃;生活污水随意排放等情况很突出,“污水靠蒸发,垃圾靠风刮”是很多地区的真实写照。此外邵文杰指出,由于规范化养殖程度不高,不少养殖场直接将未经处理的畜禽粪便、污水排入水源,部分养殖者更是将病死的动物尸体直接扔于鱼塘江河中,污染水源。

  今年3月,上海黄浦江松江段水域就出现大量漂浮死猪,引发了社会对畜禽尸体处理的关注。“畜禽养殖的固体粪污和养殖污水中含有氨氮等污染物,还有病原微生物、寄生虫卵等,如不及时处理,既会影响生态环境,也会危及人类健康。”邵文杰说。

  草案增设农村污染条款

  农村污染形势严峻,但在现行法律中却很少涉及有关农村污染防治的内容。“不论是环保法,还是水污染防治法,在这些环保的法律中,都难觅有关农村污染的内容。”邵文杰对此很遗憾,在防治土壤污染等方面也存在空白。

  在王曦看来,这主要与我国环境治理方面一直存在“重城市、轻农村;重工业、轻农业;重点源、轻面源”的观念有关。“农村环境问题不仅与城市密切相关,更直接关系到国民健康和国家的发展,农村的污染治理绝不能被漠视。”

  2012年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品(000061,股吧)供给保障能力的若干意见》中曾明确提出,要把农村环境整治作为环保工作的重点。此次二审稿中也增设了有关农村污染防治的内容,王曦认为这释放出了国家正视农村污染的信号和大力治理的决心,是环境治理观念的改善和进步。

  针对农村污染的防治,二审稿从整体上对各级政府作了要求。《草案》规定,“各级人民政府应当促进农业环境保护新技术的使用,加强对农业污染源的监测预警,统筹有关部门采取措施,保护农村环境。”

  通过立法明确政府职责,邵文杰觉得很有必要,“在治理农村污染中,政府应起主导作用,这有助于地区污染问题的治理”。安徽省芜湖市合心村曾经垃圾遍野,给当地环境带来极大影响,2012年地方政府开始试点,在合心村田间地头放置回收桶,并组织村民进行垃圾回收,一年共计回收30万只农药包装袋、包装瓶,避免了这些垃圾对水源和土壤造成二次污染的巨大隐患。

  在充分肯定二审稿拟通过立法来规范遏制农村污染具有进步性的同时,王曦也提出了不足,他认为《草案》中的一些规定过于笼统,不够细致,缺乏可操作性,比如规定中经常看到“应当采取有效措施”的字样,但具体是什么有效措施,还有待进一步细化。

  对此中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇则有不同看法,他在接受法治周末记者采访时强调,此次草案增设的农村污染条款,更多是引导性的,通过入法来提高农村民众的环保意识。环保法定位为环保领域的基础法,里面的引导性条款更多是在为后续出台配套措施、专项立法提供法律依据,本身不需要规定得过于细致。

  在人大常委会分组审议会上,针对农村污染问题,委员们也提出了各自的修改意见。

  李登海委员认为,除了增加农村环境保护的规定外,还应该在环保法中明确责任主体,明确县、乡镇、村的责任制,在农村环保队伍建设和费用资金保障方面,也应在立法中加以明确。

  包克辛委员则提出二审稿中有关施用农药、肥料等农业投入品及进行灌溉应当采取措施的规定是把土壤污染的责任推给了农民,应该在政府责任中增加“限制或禁止重金属含量较高的农药、肥料和农业投入品的生产和销售”的规定,由政府从上游管起。

  全国人大代表李士强建议应增加“污水等废弃物进行科学处置,防止污染环境,对万人以上村镇建立垃圾处理厂,加大对农村环境保护的财政投入和支持”的规定。

  增加农村环境保护的内容很好,后续的保证也要有,刘振伟委员提出在人力、财力、物力、标准、责任等方面应有后续的配套措施。

  在完善法律规范的同时,王曦也建议农村污染防治工作可以与城镇化发展相结合。“城镇化发展中一个好的模式就是就地城镇化,应以此为契机加大农村防污基础设施建设的投入,建立完备的污水处理厂、垃圾处理系统等。”

  增加违法成本遏制违法行为

  多年来致力于对排污企业的处罚追责让马勇有了切身体会,“违法成本低、守法成本高”是我国环境污染事件频发的重要原因。“当前对排污企业采取单次处罚,一事不再罚的规定,这相当于企业缴纳一次罚款便拥有了‘排污权’;而在罚款上,一般最高金额就到100万元,违法成本太低,起不到效果。”马勇举例称,像2005年松花江污染事故,对涉事企业最终只罚款100万元,而治理污染却需投入100多亿元。

  二审稿中加入的“按日计罚”有望改善这种现状,二审稿规定,“企业事业单位违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令限期改正,逾期不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚”。

  按日计罚罚款没有最高限额,是国际上通行做法,马勇觉得引入这一制度大大增加了违法成本,对排污企业将起到巨大震慑作用,有利于促使企业积极主动地进行防污治理,对解决农村工业化污染等问题也有极大帮助。但马勇强调,按日计罚应与民事索赔、公益诉讼等司法手段相互支撑,否则执行起来也很难。

  “法律再好也要落到执行上。”王曦坦言,当前不少地方政府只重建设,轻环境,因此如何避免政府部门睁一只眼闭一只眼的环境污染处理态度和如何落实环境违法的真正处罚执法,是尤为重要的。

  在二审稿中,对政府行为也作了要求,“对环境违法行为进行包庇的;伪造或者指使伪造监测数据的;应当依法公开环境信息而不公开的……各级人民政府及其有关部门给予负责人撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职”。

  在王曦看来,对政府行为进行规范约束,弥补了现行环保法在政府环保工作中定位和责任不足的缺点,是正确的修改方向和思路。

  除了强调政府责任,二审稿还专辟“环境信息公开和公众参与”作为环保法的第五章。“通过法律赋予民众参与的权利非常重要。”王曦指出,当前我国法律欠缺的就是没有给公众参与制定切实可行的程序,这次单独立章对此作出较为详细的规定,是一大进步。像规定环评报告要向公众公开,征求意见可以避免出现环境群体性事件;要求政府信息公开,也可以加强公众监督,更好地督促执法。 (责任编辑:admin)
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